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Afirma Fideicomiso para el monorriel Santiago concede discrecionalidad y generará más deuda sin control fiscal

EL NUEVO DIARIO, SANTO DOMINGO.- El Fideicomiso FITRAM, concebido para la contratación y financiación del monorriel de Santiago y el tren de Santo Domingo, generará más deuda sin control fiscal y sin ser contabilizadas en las estadísticas financieras públicas, aseguró este jueves Carlos Sully Bonnelly Ginebra, doctor ingeniero de caminos, canales y puertos.

Asimismo, el también consultor en economía de transporte y proyectos de asociación público-privada dice que la sostenibilidad fiscal del referido fideicomiso es más preocupante que la del Fideicomiso RD Vial, ya que no parte de un patrimonio fideicomitido generador de ingresos.

Sostiene que el Fideicomiso FITRAM da a las autoridades mayor discrecionalidad en la contratación y financiación de las obras, evadiendo la Ley de Contratación Pública, la aprobación de endeudamiento público por parte del Congreso Nacional, y no reflejar sus deudas en las estadísticas financieras públicas.

Lo anterior, explica Carlos Sully Bonnelly Ginebra, debido a que aún no existe un marco regulador de los fideicomisos públicos.

El experto hace sus aseveraciones en la segunda entrega de un conjunto de tres trabajos en los que aborda el tema en cuestión, cuyo texto reproducimos íntegro a continuación:

Cambio de rumbo en la política de inversión pública (2 de 3)

CARLOS SULLY BONNELLY GINEBRA

Al empezar la actual legislatura, el gobierno asumió con mucho ímpetu las Alianzas Público-Privadas (APP) como política de gestión y financiación de infraestructuras y servicios públicos, hasta darse cuenta de que no todos los proyectos son susceptibles de esta modalidad de contratación, y que la reciente Ley de APP establece una serie de requerimientos y procesos de estudios que resultan un estorbo para la consecución de logros políticos tempranos, además de controles fiscales para evitar reproducir contratos como el de las Concesiones de Samaná. Proyectos como la Carretera del Ámbar, el Monorriel de Santiago y el Tren Urbano de Santo Domingo fueron propuestas de iniciativas de APP que no prosperaron, por el elevado impacto fiscal de las ayudas financieras públicas para hacer financieramente viable estos proyectos, debiendo ser aprobadas por el Congreso y reflejadas en las cuentas públicas.

Ahora, en lugar de contratos de APP, se plantea la gestión y financiación de estos proyectos mediante fideicomisos públicos, como el Fideicomiso FITRAM constituido recientemente para la contratación y financiación del Monorriel de Santiago y el Tren de Santo Domingo, reproduciendo el Fideicomiso RD Vial del anterior gobierno. De esta forma, aprovechando que aún no existe un marco regulador de los fideicomisos públicos, se dispone de una mayor discrecionalidad en la contratación y financiación de las obras, evadiendo la Ley de Contratación Pública, la aprobación de endeudamiento público por parte del Congreso Nacional, y no reflejar sus deudas en las estadísticas financieras públicas.

Tanto el Fideicomiso RD Vial como FITRAM tienen un esquema de organización similar (Ilustración 1), con un comité técnico dependiente del gobierno (fideicomitente y fideicomisario) que controla a la fiduciaria, ya que dispone sus actuaciones durante los años de contrato (30 años en el Fideicomiso RD Vial y 40 años en el de FITRAM). Por otra parte, la fiduciaria (Fiduciaria Banreservas) se compromete a contratar las obras y servicios, conforme le instruya el fideicomitente, sin asumir en ningún momento los riesgos correspondientes, así como a estructurar la financiación de las inversiones requeridas, en principio “con cargo al patrimonio fideicomitido”. En otras palabras, con cargo a los ingresos generados por el patrimonio fideicomitido (peajes), sin necesidad de la aprobación del Congreso Nacional.

Sin embargo, existe una diferencia sustancial en cuanto al patrimonio fideicomitido entre ambos fideicomisos, y es que el Fideicomiso RD Vial parte de la adscripción de una red vial existente de peaje, cuyos ingresos permiten cubrir al menos parte de la inversión, el mantenimiento y la explotación de la red vial, a diferencia de FITRAM que no dispone en principio de ingresos con cargo a los usuarios. No obstante, el Fideicomiso RD Vial no es financieramente sostenible, y menos aún el FITRAM, y sus operaciones deberían consolidar en las cuentas públicas en términos de déficit y deuda pública.

Ilustración 1.- Esquema de gestión y financiación del Fideicomiso RD Vial.

Desde el punto de vista de las estadísticas fiscales, el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas (2008) y el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI (2014), adoptados por el Ministerio de Hacienda para la clasificación y consolidación de las entidades dentro del Sector Público, consideran que estos fideicomisos tienen un estatus de cuasi-sociedad, ya que no tienen personalidad jurídica, pero se tratan en las estadísticas macroeconómicas como si fueran sociedades (no en el sentido jurídico, sino económico) al tener un conjunto completo de cuentas y tomar decisiones económicas de endeudamiento. Es decir, son unidades del sector público productoras de bienes y servicios controladas por el gobierno, con un objetivo y una función pública.

Sin embargo, para que estas unidades puedan clasificarse dentro del Sector Sociedad Pública No Financiera, primero se debe comprobar si son Productor de Mercado, según la metodología del FMI (Ilustración 2). Esto es, que la unidad suministra la mayor parte de sus productos a precios económicamente significativos, de manera que los precios influyen significativamente en las cantidades de los bienes y servicios a ofertar, y los ingresos por ventas superan el 50% de los costos de producción.

Si bien los ingresos por venta el Fideicomiso RD Vial superan el 50% de los costos de producción, como consecuencia de los ingresos por peaje, y la unidad puede ser clasificada en el Sector de Sociedad Pública No Financiera, no significa que sus operaciones no consoliden en las cuentas públicas.

Ilustración 2.- Clasificación de las Unidades Institucionales y su consolidación en las Cuentas Públicas.

Siguiendo el procedimiento del FMI y las Naciones Unidas, una vez clasificada la unidad como Sociedad Pública No Financiera, se analizan los riesgos y beneficios para determinar el verdadero propietario económico de estos activos y pasivos, atendiendo a quien asume la mayoría de los riesgos (sobre todo los de construcción y los de ingreso de explotación), tal como se hace en los contratos de alianzas público-privadas. Por tanto, en vista a que la Fiduciaria Banreservas no asume obligaciones derivadas de la construcción y de los ingresos de explotación, el MOPC, además de ser el propietario jurídico, es el verdadero propietario económico del Fideicomiso RD Vial, y queda claro que la deuda de RD$ 53,639 Millones del Fideicomiso RD Vial en 2021 debería estar registrada como deuda pública.

Desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera, los ingresos por peaje del Fideicomiso RD Vial (descontados los gastos de operación y financieros) son tan sólo el 1,8% de la deuda, y lo más probable es que esta deuda siga aumentando hasta hacerse insostenible, y un próximo gobierno se vea obligado a asumirla. De hecho, este compromiso de intervención del Estado Dominicano es con lo que cuentan las calificadoras de rating para otorgar a esta deuda una alta calificación crediticia. Por ejemplo, Fitch considera al Fideicomiso RD Vial como una entidad relacionada con el Gobierno para realizar su evaluación (enero de 2022), y sugiere una alta probabilidad de apoyo del Gobierno en caso necesario.

En cuanto al Fideicomiso FITRAM, su sostenibilidad fiscal es incluso más preocupante que la del Fideicomiso RD Vial, ya que no parte de un patrimonio fideicomitido generador de ingresos como el del Fideicomiso RD Vial, y tiene un programa de inversión del orden de los RD$ 135,261 Millones (RD$ 38,504 Millones en el Monorriel de Santiago y RD$ 96,757 Millones en el Tren Urbano de Santo Domingo), que generarán más deuda sin control fiscal y sin ser contabilizadas en las estadísticas financieras públicas.

En un próximo artículo trataré los requerimientos de estudios previos de sostenibilidad fiscal requeridos para la constitución de estos fideicomisos, y otras regulaciones que debería contener el Proyecto de Ley de Fideicomisos Públicos que actualmente se debate en el Congreso Nacional.

*El autor es doctor ingeniero de caminos, canales y puertos y Consultor Economía de Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada.

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